认真贯彻落实《纲要》 努力建设法治财政——五年来全面推进依法行政依法理财工作总结

 

　　近五年来，我厅坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照深入学习实践科学发展观的要求，围绕贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）、财政部《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》（财法〔2005〕5号）和《辽宁省人民政府办公厅转发省财政厅关于全面推进依法理财意见的通知》（辽政办发〔2004〕105号）精神，积极推进财政体制、机制和管理方式创新，全面深入推进依法理财，取得较好效果。现将有关情况汇报如下：

　　一、科学规划，精心组织，确保依法理财工作有效推进

　　《纲要》颁布后，我厅迅速研究贯彻落实的规划。先后组织召开了两次大型会议。一是在2004年8月份，组织召开了省直部门深化财政改革、推进依法理财工作会议。省人大、省政府、省政协、省纪委的主要领导同志亲临会议，常务副省长许卫国发表了重要讲话，把推进依法理财作为当前和今后一个时期的一项重要任务提出来，要求省直部门大力支持和配合。二是在2004年11月份，组织召开了全省财政系统依法理财工作会议。对财政系统全面推进依法理财，加快财政法治建设作了动员和部署。这两次会议的召开，统一了省直各部门和财政系统对推进依法理财的认识，增强了责任感和紧迫感，为全面推进依法理财营造了良好的氛围。在广泛征求意见、深入调研的基础上，结合财政系统实际制定了《关于全面推进依法理财的意见》（以下简称《意见》），并经省政府办公厅转发各市执行。《意见》中明确提出了2005-2010年全省财政系统推进依法理财要实现的“五个目标”：即建立完备的财政法规制度体系；基本建立起公共财政体制框架；规范理财程序和理财行为；建立比较完备的财政监督体系和惩戒机制；建设一支素质优良的理财队伍。为实现上述“五个目标”，《意见》提出了当前和今后一个时期推进依法理财工作的七项措施：即明确财政立法范围，规范财政立法程序，提高财政立法质量；依法界定和规范财政职能，推进财政预算制度改革，建立健全依法理财运行机制；建立科学的财政决策和预算管理制度，规范理财行为和程序，建立健全约束机制；自觉接受人大和政协监督、专门监督和社会监督，建立健全对政府财权的监督机制；按照“谁决策、谁负责”的原则，实施理财过错责任追究，建立健全惩戒机制；循序渐进开展财政绩效评价工作，建立和完善绩效评价体系和作用机制，提高财政资金使用效益；强化财政干部法制教育和业务培训，实行岗位资格制度，切实提高依法理财能力。2005至2008年，每年都制定推进依法理财实施方案，按照主办处室、协办处室、分管厅领导、完成时限等分解任务，责任到人。同时，要求各市财政局结合本地区实际，及时制定具体实施办法，确保了规划的稳步实施。

　　二、深化财政改革，建立科学的依法理财运行机制

　　为推进科学理财、民主理财、依法理财，财政部门按照公共财政的要求，稳步推进各项财政改革，加快建立科学的依法理财运行机制。

　　（一）推进部门预算改革，预算管理的规范性和透明度明显增强

　　五年来，全省财政部门不断加强制度建设，夯实基础工作，实现了部门预算编制从形式、方法到内容的重大变革。零基预算编制方法不断完善，部门预算基础信息数据库、项目支出数据库和公用经费定额体系逐步建立并得到完善，财政预算内外资金统筹纳入预算，编制部门综合预算，提高了部门预算的完整性，预算管理的透明度明显增强。制定《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》（辽政办发〔2004〕85号），明确了追加预算的范围、审批程序及相应的行政责任，有效强化了预算约束力。省本级向人大报送的部门预算已经涵盖了省政府所属全部组成部门和直属单位。截至2007年底，省本级和14个地级市本级全部编制了部门综合预算，86个县区（占县区总数的75%，含开发区）编制了部门综合预算，并向同级人代会报送了部门预算草案。省级财政部门预算改革取得显著成效。2007年省本级部门预算综合预算收入规模已达到375.9亿元，比2001年增长了1.1倍，其中：各项非税收入228.6亿元，占综合预算收入的61%，大大超过税收收入形成的财力规模。通过编制部门综合预算，规范了部门财政性资金的收支行为，提高了预算执行的严肃性，减少了执行中追加，有效地解决了大量财政性资金游离在政府预算监督体系之外运转的问题。

　　（二）国库集中收付制度改革全面推进，确保了财政资金安全运行

　　五年来，我省国库集中支付改革经历了范围不断扩大、预算级次逐步深化、操作流程不断规范的过程，国库集中支付制度已经成为财政财务管理的一项基本制度。通过改革，加强了财政资金监督管理，有效遏制了坐收坐支等违规违纪行为。截至2007年底，省本级除教育部门基层预算单位外，其它所有预算单位全部实施了国库集中支付制度改革；14个市全部进行了国库集中支付改革，30个县（区）进行了会计集中核算向国库集中支付转轨的试点。全省纳入国库集中支付改革范围共有3200余家单位，自改革以来累计支付资金891.6亿元，其中直接支付358.6亿元，授权支付533亿元。改革不仅规范了预算执行，硬化了预算约束，而且增强了政府统筹调度资金的能力，保证了资金安全运行。

　　（三）深化“收支两条线”改革，非税收入管理实现规范化

　　为加强非税收入“收支两条线”管理，2005年8月省厅专门成立非税收入管理处，同时进一步了理顺系统内非税收入管理职能，管理力度明显增强。2007年1月发布《辽宁省非税收入管理办法》（省政府第200号令），提升了全省非税收入管理制度的法律层次和效力。在此基础上，围绕加强行政事业性收费项目审批和征收委托证管理，先后制发了一系列配套办法，提高了全省非税收入管理的法制化、规范化程度，有效解决了长期以来非税收入“来五去五”或“按一定比例返还”造成部门间经费支出苦乐不均和资金使用效益低下的矛盾。随着“收支两条线”改革的逐步深化，全省“收支两条线”管理水平明显提高，做大了非税收入“蛋糕”，推动了预算制度改革的深入开展，有效地规范了非税收入收支行为，促进了软环境建设，为全省经济社会事业发展做出了较大贡献。

　　（四）政府采购制度改革不断完善，“少花钱、多办事、保廉洁”的功能得到了充分发挥

　　2005年以来，先后建立了省、市、县三级政府“采管分离”的工作机制，为政府采购工作规范发展奠定了基础。出台管理制度23项，建立起较为完善的地方性政府采购法规制度体系，采购行为更加规范。政府采购范围不断拓宽，货物、工程和服务采购协调发展，不同来源的财政性资金得到全面管理，政府采购规模保持了持续快速增长态势。建立了近5000人的评审专家队伍，通过随机抽取等方式确定每次参与采购的评审专家，为提高采购活动的公正性提供了人力资源保证。通过不断规范政府采购行为，政府采购制度“少花钱、多办事、保廉洁”功能得到较好的发挥，我省实施政府采购规模和节约资金总量在全国居于前列。五年全省政府采购实际支出529亿元，年均增长34%，节约资金57亿元，节支率9.7%。

　　三、规范理财行为和程序，建立了依法理财约束机制

　　规范理财行为和程序，是全面推进依法理财、建设法治财政的重要环节。对此，我厅重点做了三个方面的工作：

　　（一）确保重大财政政策决策的科学性

　　研究制定了《省财政厅财政决策论证听证暂行办法》（辽财党〔2005〕18号），在全国财政系统率先建立了重大财政决策群众听证和专家论证制度。凡是涉及广大人民群众切身利益和重大财政政策出台、大额财政资金分配等，均邀请有关专家、学者和群众代表参与听证和论证，厅党组科学、民主和依法决策水平进一步提高。

　　（二）不断完善财政法规制度体系

　　发布规范性文件370余件，对预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、过错责任追究以及财政审批等理财行为予以科学规范。出台《辽宁省财政监督条例》、《辽宁省非税收入管理办法》（省政府令第200号），提升了财政管理制度的法律效力。清理新中国成立以来省财政厅制发的上万份文件，对其中625件宣布予以废止和失效。通过及时制定地方性法规、规章、规范性文件，初步解决了财政法规“少、粗、老”问题，基本建立了与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系。2008年，向社会公布了继续执行的473件财政规范性文件目录。开通了辽宁省财政法规数据库，将财政厅现行有效全部规范性文件等录入系统，并与财政部、各市财政局联网共享数据资源，提高了文件检索效率。

　　（三）强化财权的内部监督制约

　　2003年以来，省财政厅制定约束厅机关内部行政行为制度136件，对预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、过错责任追究以及财政审批等予以科学规范。2004年制定《辽宁省财政厅工作规则》（辽财办〔2004〕485号），明确厅领导班子、处室职责分工和各项政务工作运转程序，建立互相配合、监督制约、廉洁高效的工作机制。制定了若干专项资金管理办法，规范了各项资金在申请、审批、划拨、使用、监督等环节上的责任主体、行为标准和工作程序，杜绝了专项资金分配使用的随意性。

　　四、积极推进“阳光财政”建设，建立健全依法理财监督机制

　　为确保财权正确行使，在全省积极推进“阳光财政”建设，从预算编制、执行、决算、监督与审核等环节入手，逐步提高财政管理的透明度，实现财政分配政策及其工作程序的公开、公正、透明、规范，以更好地接受广大人民群众和社会各界的监督。基本做到了“四个透明”：一是对监督机关透明。依法及时向人大报送预算编制、预算执行以及决算的相关资料。省本级报送省人大的部门预算已经涵盖了省政府所属的组成部门和直属单位。二是对预算单位透明。预算编制方面做到经费定额公开、三年滚动专项支出项目库公开、专项资金来源公开、政府采购政策和项目信息公开、预算管理工作程序公开。三是对社会透明。在东北新闻网创建了“财政频道”网页，在省政府网站创建了“辽宁财政厅”网页，开设多个栏目。将现行400余件规范性文件予以公布。通过召开新闻发布会等方式，及时向社会公布财政政策、预算政策、非税收入项目和标准以及财政收支执行情况。四是对财政内部透明。处室之间建立网络办公、信息共享、相互制约、程序规范的理财运行机制，将财政监督贯穿到业务工作的全过程，有效防止“暗箱操作”，2007年8月，与省人大财经委联合召开了全省推进“阳光财政”建设会议，具体部署“阳光财政”建设工作。同时，印发了《关于全省推进“阳光财政”建设工作的指导意见》，提出要按照依法推进、全面真实、注重实效、便于监督、循序渐进五项工作原则，推进财政信息公开、科学民主决策、社会公众监督和绩效考评等制度建设，逐步健全理财行为约束机制，强化社会公众监督，提高依法理财水平，实现法治财政目标。

　　五、落实行政执法责任制，建立了依法理财惩戒机制

　　实行责任追究是维护法制权威性的根本保障，也是推进依法理财的必要手段。厅党组对此非常重视，并采取了切实措施。

　　全面落实行政执法责任制，并纳入年度工作目标管理。向社会公布省财政厅执法依据。明确要求没有法律、法规、规章的规定，财政机关不得做出限制公民、法人和其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。除宪法、法律、法规、规章外，其他文件不能直接作为行政执法依据。在行使自由裁量权时，其他文件可以作为执法依据补充。凡以省财政厅名义进行的执法活动，只能引用宪法、法律、法规、规章作为执法依据。引用执法依据时，应当写明适用的执法依据全称、文号，并指明具体适用的条、款、项、目。发布了财政厅行政处罚自由裁量权指导标准，将涉及财政行政处罚的法律法规规章条款进一步细划，重点在罚款方面制定表格式的档次标准，增强了可操作性，有效预防了行政处罚随意性。实行执法人员持证上岗制度，定期公布群众投诉，完善评议考核制度，财政干部严格执法的自觉性进一步增强。建立了过错责任追究制度。2004年制定了《辽宁省财政厅理财过错责任追究制度》，对内部各单位及其工作人员在预算编制、预算执行、财政决算、财政执法等工作中，因故意或过失而违反财政法律、法规、规章和规范性文件的行为，都要实施过错责任追究。该制度条文详细具体，操作性强，保证了在实际工作中的有效实施。通过全面推进依法行政，厅机关初步形成了执法权限依法确定、执法依据公开、执法责任明晰、执法程序规范，监督有力、奖惩分明的行政执法责任制度，保障了财政工作合法、规范、廉洁、高效运行。

　　六、财政干部队伍法律素质明显提高，依法理财能力明显增强

　　（一）建立领导干部带头学法讲法和任前法律知识考核制度，依法决策能力明显增强

　　省财政厅党组建立了中心组学法制度，将推进依法理财列入我省财政系统加强党的执政能力建设、全面振兴老工业基地、构建“和谐辽宁”的重要议事日程。厅党组每年安排6次集中学习，每2个月一次，每次2天，每年法律学习时间不少于1次。各市财政部门也建立了领导班子学法制度，做到年初有计划，学习有记录，年末有总结。同时，实行领导干部任前法律知识培训与考核制度，2005年和2007年，省财政厅两次进行副处级以上干部选拔任用，都将法律知识考核合格作为必备条件，切实提高了干部队伍的法律素质，财政干部依法决策能力明显增强。

　　（二）实行岗位资格考试制度，干部依法理财水平不断提高

　　我厅与省委组织部、省人事厅联合出台了《关于加强全省财政财务干部队伍建设的意见》（辽财人〔2005〕424号），在全省建立了财政干部岗位资格管理制度。明确财政财务工作岗位任职条件，凡不精通财政业务，没有通过岗位资格考试的干部，一律不准从事财政业务岗位工作，更不能在财政业务岗位上提拔使用。开展了以《财政法律法规实务》、《财政基础知识》、《会计基础知识》、《预算管理实务》等为主要内容的岗位资格培训，厅机关举办三期岗位资格培训班，大部分厅机关干部已经通过岗位资格三科考试，提高了法律素质，提升了依法履行岗位职责的能力。

　　（三）开展形式多样的法制宣传教育，营造依法理财良好的社会氛围

　　2003年，省财政厅与沈阳艺术团、沈阳市财政局和辽宁电视台联合录制了十六集电视剧《核算中心的故事》，这是全国第一部宣传会计战线工作的电视剧。该剧寓教于乐，既丰富了群众的文化生活，又普及了《会计法》知识。2003年，与《辽宁日报》共同举办了“雪佛兰”杯政府采购法知识竞赛，促进了社会各界全面了解政府采购制度。2004年以来，全省注册会计师行业开展了“反不正当竞争自律公约建设”工作，制定了《注册会计师行业反不正当竞争自律公约》，省、市电视台予以公开报道自律公约签约大会，创造诚信守法、公平竞争的执业环境。2004年、2007年和2008年，根据财政部部署，我厅先后三次举办全省规模财会法规知识竞赛，通过竞赛活动，广泛宣传了财会法律知识，提高了财政、财务会计人员学法用法积极性，有效促进了依法理财。

　　根据五年来推进依法理财的实践，我们提出今后推进依法理财的基本思路：一是要继续坚持“一把手”担任依法理财领导小组组长、各部门主要领导担任成员的工作制度，切实发挥领导干部在推进依法理财进程中的关键作用。二是继续深入开展法制宣传教育，营造学法用法的社会氛围。以推进依法理财的效果取得社会对财政工作的关心、支持和理解，以社会公众监督为动力进一步促进依法理财工作。三是注重制度创新，构筑符合社会主义市场经济发展的公共财政运行机制，使依法理财与科学理财、民主理财相互交融。四是通过落实行政执法责任制，严格过错责任追究制度，建立依法理财的约束机制，促进理财行为规范化，实现“靠人理财”向“靠机制理财”的转变。五是将学法用法情况作为干部考核晋升的一项重要内容，增强干部学法用法积极性，激励干部努力提高依法理财水平。六是将依法理财与政治思想工作、干部培训工作、队伍建设工作等紧密结合，形成一支政治思想好、法律素质强、业务水平高的队伍，为依法理财提供强有力的组织保障。

　　辽宁省财政厅

　　2009年3月9日