地方政府发债利弊谈

　　 

　　马海涛

　　 从理论上讲，应该赋予地方政府举债权：一方面，公共产品成本分担的边界与受益范围大体一致，可以确保公共产品的有效供给，从而地方公共产品由地方政府提供比由中央政府提供更加有效。因此，当地方财政收入不能满足公共产品供给时，可以通过举债来解决。另一方面，大部分资本性地方公共产品（比如道路、桥梁、供水设施）都是由地方来提供的，这些项目建设周期长，如果通过税收来弥补其成本，会造成项目成本负担者与受益者的不一致，从而带来代际之间的不公平。而利用地方政府举债来提供资本性公共产品则能避免这种不公平。

　　地方政府举债在理论上的合理性，并不代表其在实践中就一定具有必要性和可行性。一国的政治体制、行政管理体制、经济体制以及由此决定的财政体制是我们决定是否允许地方政府举债的必要前提，而法制环境、文化传统等则是地方举债能否达到预期效果的土壤。因此，如果在相应的体制条件、法制环境等不成熟，举债门槛设定不科学的情况下，就冒然的将举债权赋予地方政府，那么将会带来严重的后果：

　　首先，在“政绩观”的驱动下，地方政府可能会不惜代价的动用一切可动用的资源，特别是动用地方举债权来进行投资，因为这些债务往往不在本届政府的任期内偿还。因此，在相关的约束监督机制不健全的情况下，一旦打开了地方政府发债这个口子，各地将会竞相发债，从而加大地方财政风险，甚至带来地方债务危机。

　　其次，地方债务危机一旦产生，将会形成一种“倒逼机制”，使得由于地方盲目举债所带来的风险和损失，最终由中央政府来买单。这就可能使得中央政府的预算失去控制，形成巨大的财政风险。

　　再次，在相应的制度和体制条件不成熟的情况下，地方举债有可能会加剧地方之间的经济发展差距。因为，经济相对发达的地区不仅应债资源丰富，而且财政实力强于不发达地区，因此有可能会利用相对较高的公债收益率吸引不发达地区的资金。最终加剧“穷者愈穷，富者愈富”的马太效应。

　　而且，地方债由于以政府信用作为担保，其风险小于股票等证券市场投资产品，而收益率又一般不会低于银行存款，因此，有可能会形成对民间资金的挤占，不利于民营企业的发展。特别是在当前世界性金融危机的背景下，如果允许地方政府举债，有可能给本来就困难重重的民营中小企业带来致命一击。

　　因此，在地方政府是否能举债的决策上，我们要慎之又慎。不过，如果我们能够在相应法律法规完善，体制改革到位并且发债条件严格设定的前提下，赋予地方政府一定的举债权，那么对于当前我国地方政府普遍存在的事权与财力不匹配、大量隐性债务等问题，将能起到有效的缓解作用。

　　　（作者系中央财经大学财政学院院长）