论财政纵向转移支付与横向转移支付制度的结合——由汶川地震救助引发的思考
钟晓敏 岳 瑛
（浙江财经学院,杭州 310018）
内容提要：新中国成立以来最严重的汶川地震不仅引起了我们对灾害救助的重视，还使我们对灾害救助过程中所暴露出的问题更加关注。主要体现在灾后救援过程中所暴露出的乡级财政的困境问题、灾后救助过程中所暴露的制度规范性问题以及灾害救助中财政不合理的投入结构问题。完善纵向转移支付制度，增强乡级财政财力，规范横向转移支付制度，并将两者进行结合，同时，规范救灾资金，突出投入重点，提高资金使用效率可以对上述问题进行解决。
关键词：灾害救助 纵向转移支付 横向转移支付
一、引言
转移支付制度是现代市场经济国家在处理政府间财政关系时所普遍采用的一种制度，其基本目标是实现市场经济条件下各级政府财政的基本均衡，即通过转移支付，调整各级政府间的财政纵向失衡和地区间的财政横向失衡。自1994年分税制改革之后，我国建立了中央对地方和省对基层的纵向转移支付制度，对于这种转移支付方式，一定程度上缓解了地区间财力不均等的矛盾，可是，针对我国目前存在的一些不平衡问题如区域和城乡发展差距和社会公平缺失的问题，在不断完善纵向转移支付制度的同时，也需要横向转移支付制度的辅助作用。本文是在汶川地震灾害救助的背景下，仅从加强两种转移支付制度结合的角度做些粗浅的思考。
目前国内针对灾害防治、救助的研究比较多，分别从灾害救助的一个方面或者不同的角度进行了研究。孙婧（2006）指出政府应该在辨析不同灾害救助方式经济效果的基础上对救助方式进行甄选。政府应该发挥其应有的作用，同时市场由于自身的优势也应该发挥一定的作用。王权典（2003）从立法角度强调在我国灾害防治建设中法制的重要约束作用。祁毓（2008）立足财政支出的角度，主要针对自然灾害，分析了近年来我国自然灾害频发的现状和财政支出的数据，探讨当前财政在该项投入中的效益及其存在的问题，并且根据实际情况提出了财政支持自然灾害救助的对策。对于这种突发性灾害的发生，一方面需要不断的完善我国的灾害救助制度，另一方面也应该注意到对于灾害救助所暴露出来的问题不只是因为救助制度的缺失问题，还涉及到财政制度和财政支出等其他方面。
二、灾害救助中所暴露的问题
（一）灾后救援中暴露出乡级财政的困境
灾害发生后，在前期的“脱灾”救助过程中，对灾民的救助至少应该包括以下两个方面：救助灾民生命和为灾民提供基本生活保障。对于灾害尤其是突发性重大自然灾害的发生是以造成人员伤亡和财产损失为特征的，所以尽最大努力最大限度地减少灾区人员伤亡是灾后救援工作的最直接目的和基本内容。同时，由于大灾的发生往往使灾民的衣、食、住、医等生存条件受到严重破坏，这就要求在救助灾民生命的同时，还要解决灾民的基本生存问题，为灾民提供基本的生活资料，包括发放救灾物品，搭建灾民临时住所等内容。可是，在此次特大自然灾害的前期救助过程中，某些灾区出现了灾民的初期迁徙基本处于无序的状态、救灾物资不能及时有效的供应等情况。
针对灾后救援过程中所表现出来的情况，一方面暴露出了我国目前灾害救助应急效率不高等问题，另一方面也暴露出了乡级财政的困境。灾害发生后，在分析此次地震带来如此大的伤亡的原因时，发现地震伤亡主要是因为学校、医院、政府部门等公共建筑设施倒塌所致，这是此次地震的“惩罚”所暴露出的公共产品提供的短缺问题，公共产品的提供特别是广大农村，呈现出的低标准、低水平和不充足的现状。据统计，占全国人口近60%的农民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，农村中学享受到的国家中学教育经费仅占38%，城乡社保覆盖率之比高达22：1。[①]由于财政分权要求对各级政府的收入权力和支出权力进行合理地划分，可是大多数地方政府的收入能力与支出责任是不对称的，即出现了财政纵向失衡现象。这种财权和事权的不匹配，再加上我国所特有的城乡“二元”供给模式，直接导致基层财政“入不敷出”，公共产品提供不足的问题就成了一种必然的结果。不仅如此，公共产品提供不足还表现在交通线的提供上，突发性灾害的发生使脆弱的交通线受到了致命的打击，瘫痪的交通延缓了救援工作，大大降低了灾后及时救援的效率。
（二）灾后救助中暴露出制度的规范性问题
前期的“脱灾”只是灾害救助的一个方面，最重要的还是后期的灾后救助，即“脱贫”，这也是现代灾害救助的重点和特色所在。为了加快地震灾区灾后的恢复重建，
其实，回顾我国近些年的情况，类似于汶川震后重建的“兄弟式帮助”的对口支援早就已经存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从1979年中央作出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，省之间的对口支援活动在全国范围内有所开展，到了90年代，支援方与被支援方的范围还在继续扩大，出现了一些对口支援的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。
这些“兄弟式帮助”，一方面体现了“一方有难，八方支援”的理念；另一方面也提供了地方政府之间进行资金转移、项目合作的现实范例，虽然与真正意义的横向转移支付存在差距，但透视出了我国构建区域间横向转移支付制度的可能。对于此项特殊举措——对口支援，相比起我们通常所采用的转移支付制度---自上而下的纵向模式，这种转移支付有着自己的特点，正是这些特点，给现实情况中进行这种转移支付带来了一些新的问题。首先，纵向转移支付形式主要在于上一级政府可以凭借其政治权力，轻松地向下集中财力，完成财力和资源在各级政府之间的无偿转移；而横向转移支付则是同一级地方政府之间的转移，在此过程中，没有政治权利的强制约束，该如何来确保财力和资源进行真正的转移就是个疑问了，即在具体实施过程中，不能够脱离环境约束问题及其实施背景。其次，因为灾害救助制度方面的缺失，这种对口支援是根据当前的现实情况而制定的，这种暂时性对口支援的规范性，也是一个需要重视的问题；再次，转移支付后的评估工作该怎么开展，即通过什么方法，什么途径知道各个支援省份的具体实施情况也还是个未知数。不仅如此，由于所进行的对口支援的省份的财政情况不一样，这样对各个受援地区所投入的支援资金就存在着差距，虽然有“上年财政收入的1%”作为标准，可是对于会不会因为支援资金的不同，给受援地区带来新的贫富差距，也是在进行过程中应该考虑的问题。如果因此带来支援省份之间的相互攀比，使得并没有将支援资金用在灾区真正需要的地方，这样只会给灾区带来一些其他的麻烦。
（三）灾害救助中财政投入的结构不合理
应对发生的突发性灾害，一般而言应该包括事前预警、事中救援、事后救助三个部分，对于这三个部分的财政投入比重是有所区别的，因为事前的有效预警能够使得相关部门做好相应的准备，使受灾的损失降到最小，事后的救助能够逐步帮助灾民恢复生产能力，所以三个部分中相对重要环节应该是事前的预警和事后的救助，而不是事中的救援工作，这种救援工作对于灾民的弥补只是暂时的。在我国，由于受经济承受能力的约束，以及重救助，轻预防旧观念的影响，目前对灾害救助的财政支出呈现了这样一个格局：用于直接灾害救援的支出比重高，预警和防治的支出比重低。也就是说，对救助支出的重视程度大于预防支出，结果导致救助支出的总量大于预防支出。[②]具体到汶川地震，根据相关数据统计，截至到11月3日，各级财政部门已经投入救灾资金911.82亿元。其中，中央财政投入775.68亿元，用于应急抢险救灾资金372.43亿元，用于灾后恢复重建资金403.25亿元；地方财政投入136.14亿元。对于灾后救助如此大的支出，如果能将同样的资金投入到灾前的预防，即通过前期的预防工作，在灾情未发生时作好一些准备工作，比如增加对科普知识的普及和一些设备的完善等方面的投入，那么，当灾害发生后，就能够很好的控制整个局势，从而进行高效率的救灾工作，将灾情的损失降到最低。
三、完善灾害救助的建议
（一）完善纵向转移支付制度，增强乡级财政财力
根据前文的分析，由于不同级次的政府收入能力与支出需求存在着不对称，一般而言，上级政府收入能力高于支出需求，而下级政府的支出需求高于收入能力，这种纵向失衡导致了许多地方政府无力提供最基本的公共服务，这样的问题在此次特大灾害面前暴露无疑，针对这种不平衡可以通过上级政府进行转移支付来解决。自1994年分税制改革之后，我国中央对地方的纵向转移支付数额持续增加。1994年中央对地方的转移支付为2389．09亿元，至2008年该数额已突破两万亿元，达到22945．61亿元。
虽然转移支付的资金规模在逐渐增加，并且转移支付制度也在开始走向规范化，可是，我国目前的转移支付制度还存在一些问题，如一般性转移支付比例过低，而专项转移支付比例过大；专项转移支付分配过程不透明、不规范，资金在使用中常被挪用；转移支付的立法工作滞后，客观上降低了转移支付的权威性和规范性。
这些问题的存在，直接的体现就是基层财政的困境状态，特别是对于没有稳定收入来源的乡级财政而言，支出责任是一定的，而收入是难以满足的，获得的纵向转移支付对于当地的发展有着重要的作用。所以针对在此次灾害救援过程中所暴露出的乡级财政薄弱的问题，以及结合我国目前的实际情况，对纵向财政转移支付制度分步骤进行完善。首先，可以将这种转移支付制度的近期目标定位于解决基层财政困难和维持基层政权正常运转；长远目标主要解决地区发展不平衡和社会不公平问题，最终达到各地基本公共服务的均等化。其次，对于一般性转移支付和专项转移支付，应该以一般性转移支付为主，控制专项转移支付的规模，毕竟专项转移支付作为转移支付的辅助形式，目标只应该定位于特定的公共服务项目。同时，在对转移资金使用上，应该主要投向教育、医疗、道路交通以及社会保障等公共服务方面，减少用于经营性领域的转移支付资金。
（二）规范横向转移支付制度，并与纵向转移支付制度进行结合
现实情况中，除了这种纵向失衡的问题，由于不同地方的自然资源禀赋、经济发达程度、城市化程度、人口素质、人口分布、国家政策倾斜程度等方面的不同，在税基的规模和税源的集中程度等方面存在很大差别，必然会造成地区间财力存在着差异，即财政横向失衡。对于前文提到的对口支援政策，如果能够真正按照制定者的意图进行实施，可以在一定程度上调整横向失衡。
针对前面对对口支援的忧虑，可以从以下几个方面进行完善：首先，要用制度来规范这种行为，有了好的政策，也需要很好的被实施，这样才不会违背制定者的初衷。发生的一连串灾害在提醒我们，要不断完善我们的制度建设，加强其规范性，进行规范操作，不仅使工作开展的有条不紊，而且可以大大提高效率；其次，可以在制度中将激励与约束结合起来，一方面要通过各种政策不断激励支援省份给予受援地区进行最有力的救助，帮助他们在最短的时间内恢复生产能力。也许，帮助灾区修好一条公路，将他们与外界联系起来，所花费的时间和金钱比花在其他方面更有成效；另一方面也要通过一些条件来约束他们的行为，没有约束的行为是很难想象的，既要防止支援省份不能很好的实施救助，还要防止受援地区的被动思想，要让他们之间主动、有机的结合起来，积极、高效的进行灾后的恢复重建工作，因为对于受了重创的灾区来说，他们所能得到的有限的支援款项就是“雪中送炭”，“炭”需要及时送到，也要被好好利用。再次，应该建立起对支援资金使用成效的动态评估机制，只有这样，才能真正看到这项举措的结果，激发和鼓励他们的积极性，对以后的工作也给予指导作用。
纵向转移支付和横向转移支付有着各自的特点，在完善纵向转移支付制度的同时，应该规范横向转移支付制度，以弥补现行纵向转移支付的不足，并有机的将两者结合起来，实现区域经济的协调发展。
（三）规范救灾资金，突出投入重点，提高资金使用效率
把预警和准备工作放在第一位是日本的经验，虽然不能百分之百的预测灾害的发生，但是能够有一些长远的预报，能够做一些准备训练。所以，我们要借鉴日本的经验，规范灾害救助的财政支出，可以按照支出方向的不同分为预防支出和救助支出，并将其作为日常性专项财政支出进行管理，使得每项支出都有明确的去向，给灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展做坚强的后盾。不仅如此，应该重视预警和防治在各种突发性事件中的作用，建立预警、防治、救助三位一体的财政投入模式，只要重预防，就可以将灾害救助的被动救助转变为主动救助，在灾害发生前做好准备，就能尽量降低灾害的损失，当然，这里所谓的预防应该是广义的，包括在救灾物资储备的充足性上，应急设备的先进性上等方面，都应当作好充分的准备；同时，针对现在灾害损失越来越大的情况，应该加大灾前投资的比例，将有限资金放在最需要的部分，突出资金的投入重点，让资金发挥其最大的作用。
参考文献：
〔1〕洪江.关于突发性公共事件财政救济的几点思考[J]. 地方财政研究.2008年第6期.
〔2〕孙婧.灾害救助方式的政府决策[J].中国救灾,2006年第10期.
〔3〕王权典.论环境安全视角下的我国灾害防治制度建设[J].华南农业大学学报（社会科学版）,2003年第1期.
〔4〕李斌.关注民生[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005年.
〔5〕钟仁耀.社会救助与社会福利[M].上海：上海财经出版社，2005年.
[①]王振宇：“汶川自然灾害与财政作用机制的合理构建”[J]，《地方财政研究》,2008(6):11-12。
[②] 祁毓：“我国自然灾害救助财政投入现状、问题及对策”，《地方财政研究》，2008年第1期，第27页。
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