辽宁省全面实施预算绩效管理案例

 

 

                             

 

辽宁省全面实施预算绩效管理案例

 

摘  要

 

近年来，辽宁省按照机制创新、试点先行、逐步推进的路径，以强化预算管理水平、优化财政资源配置、提高资金使用效益为根本目标，从完善预算绩效管理顶层设计、打造预算绩效管理链条和构建预算绩效管理体系入手，推动预算绩效管理工作的全面实施，“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系初步建成。特别是在全面开展项目事前绩效评估、部门整体绩效管理全覆盖、管理链条全过程信息化等方面走在了全国前列。

 

关键词：预算绩效、体系建设、管理创新

 

    一、引言

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。党的十九大报告中提出“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。近年来，省财政厅在省委、省政府的正确领导下，将预算绩效管理作为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径，作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，作为优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，积极推进预算绩效管理工作，在强化组织保障、搭建制度框架、构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系等方面进行了有益的探索与尝试，并取得了一定成效。

二、背景情况

实施绩效管理是为民理财的应有之义，是建设高效、责任、透明政府的重要内容，是财政改革发展到一定阶段的必然选择。十六届三中全会以来，党中央、国务院多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理改革，提高预算资金使用效益。2012年7月召开的全国财政厅（局）长座谈会，主题聚焦“预算绩效管理”，向全国财政系统就绩效管理发出“动员令”。此后，全国财政系统在推进预算绩效管理改革方面做了大量卓有成效的工作，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。按照国家部署，我省从2012年起，逐步开展预算绩效管理改革实践，成立预算绩效管理工作领导小组，2015年，省财政厅设立预算绩效管理处，陆续出台了《关于加强预算绩效管理的指导意见》、《省级财政支出绩效管理暂行办法》等一系列文件，建立了涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等各环节的管理制度。

虽然取得了阶段性成果，但我们也清醒地认识到，预算绩效管理改革是一项长期复杂的系统工程，仍然存在着思想认识不统一、管理体系不健全、结果运用不理想等一系列问题。为此，2018年，中共中央、国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是我国预算绩效管理历程中的一个里程碑，对推动改革持续深入具有重大意义。《意见》就建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益、改变预算资金分配固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果等方面提出了具体要求。2019年，辽宁省委、省政府对标中央有关要求，印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，构建了我省全面实施预算绩效管理的“1+3+6”制度架构体系，明确了我省全面实施预算绩效管理的总体要求，为进一步深化预算绩效管理改革指明了方向。近两年来，全省预算绩效管理工作全面铺开，取得显著成效，逐步成为财政预算管理制度改革的有力抓手。

三、主要做法

（一）规范管理、制度先行。

我省围绕预算绩效管理基本框架和主要内容，着力加强预算绩效管理制度建设，初步建立起较为完善的预算绩效管理制度体系， 促进财政管理从晒“对账单”向晒“成绩单”转变，从“看资金”向“看效果”转变。

1.印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》。针对部门预算绩效意识尚不牢固、绩效管理与预算管理“两张皮”等问题，我省在充分调研论证和借鉴国内先进地区经验的基础上，结合我省预算绩效管理实际，以省委、省政府名义印发《实施意见》，构建了我省全面实施预算绩效管理的“1+3+6”制度架构体系。其中：“1”即明确了总体目标。“3”即从“坚持全方位，构建协调统一预算绩效管理格局；坚持全覆盖，搭建完整资金绩效管理体系；坚持全过程，形成预算绩效管理闭环链条”三个维度落实全面实施预算绩效管理的总体要求。“6”即从“建立与绩效管理一体化的决策机制；建立以部门履职为抓手的预算绩效管理方式；完善以结果为导向的预算管理模式；建立有效的预算绩效管理实施路径；建立规范化的预算绩效管理支撑体系；建立职责清晰的预算绩效管理责任体系”等六个方面细化全面实施预算绩效管理的具体措施和路径,以打造强化“科学决策”、提升“履职效能”、突出“刚性约束”、推动“扩围升级”、夯实“基础保障”、加强“问效问责”的预算绩效管理新格局。

2.印发《辽宁省省级预算绩效管理实施细则》。省财政厅坚持将全过程贯穿于全方位、全覆盖之中，统筹考虑省本级和省对下转移支付两个层面、全过程预算绩效管理的四个重点环节以及作为基础保障的预算绩效标准体系等七个方面，将多个管理办法整合为《实施细则》。一是政策化繁为简。实现了各个层面、各个环节的互融互通，使预算绩效管理的闭环流程更加直接清晰，便于各单位、各地区全面准确地掌握各项工作具体内容和要求，及时有效地推进各项工作。二是完善管理链条。将预算编制、执行、监督、决算等环节与绩效目标管理、运行监控、评价等有机统一，逐步推动“要立项、有目标”、“执行中，双监控”、“执行完，有评价”，健全全生命周期绩效管理。三是明晰管理权责。坚持“谁申请资金，谁编制目标”，“谁分配资金，谁审核目标”，“谁批复预算，谁批复目标”，“谁使用资金，谁监控目标”，“谁管理资金，谁评价目标”的原则，明确了工作内容、程序、时间等要求，设计了一整套的指标体系、表格、工作报告模板，提高了预算绩效管理工作的可操作性和规范性。

（二）完善流程、全面覆盖。

1.前移绩效关口，让做“表面文章”的项目无法通过。我们推动建立以绩效为导向的政府决策机制，在开展前期试点的基础上，在全国范围内率先对所有新出台的财政政策和项目均组织开展事前预算绩效评估，重点对实施的必要性和可行性、预期绩效的可实现性和可持续性、预算的合理性等方面进行评估，并将评估结果作为政府决策依据和申请预算的必备条件。对成本与效果不匹配、超出经济社会发展水平和财政承受能力的政策和项目不得纳入预算安排，有效提高了政府部门决策的科学性和精准性。

2.强化目标管理，将“花钱”和“办事”有机结合。我们突出预算绩效目标管理的龙头作用，省级专项资金预算绩效目标管理实现了全覆盖，做到了绩效目标与预算管理的同步布置、同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。此举相当于与省直各部门签订了一份“目标责任书”，强化了支出部门的责任和效率意识，全省财政预算管理中的“花钱必问效，无效必问责”的责任契约机制基本形成。

3.完善指标体系，在增强“可用性”和“规范性”上下功夫。建立预算绩效指标指标库，逐步健全以定量为主、定量和定性相结合的共性指标框架，加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，并与基本公共服务标准、部门预算支出标准等衔接匹配。目前，我们初步归纳设定了2000余条共性和个性绩效指标，包含了产出、效益、满意度等多重维度，标准统一、可比可测，供省直预算单位在编制部门预算时参考应用，提高绩效目标编制的科学性和规范性。同时，强化指标库的应用，预算绩效管理工作中需要使用绩效指标的，原则上必须从指标库中选用。

4.全面开展监控，确保财政资金真正用在“刀刃上”。绩效监控是全过程预算绩效管理的关键环节，也是确保实现绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段。我们在年度执行中，对于除经费类等项目以外均开展预算绩效监控，按照“谁支出、谁负责”的原则，组织省直预算单位按季度对项目支出是否按照绩效目标执行、绩效目标实现程度与预算执行进度是否匹配等进行重点监控，建立了常态化的监控机制。

5.开展绩效评价，项目效果好坏让“别人”来说。一是开展绩效自评。组织省直部门对全部预算项目开展绩效自评，实现自评全覆盖。对未能完成年度绩效目标和绩效指标，或超过年初设定绩效指标10%及以上的，要求省直预算单位进行原因分析、制定改进措施并加强结果应用。同时，将部门项目绩效自评情况随部门决算报省人大，由人大开展监督。二是引入“第三方”开展重点评价。选取了2018年和2019年的部分重点项目，委托中介机构对项目实施效果进行重点评价，将“公信力”写实写大。

6.强化结果应用，让评价结果“长出牙齿”。我们要求省直部门在申报年度预算项目时，根据上年度绩效监控和评价结果，重点从优化预算安排、完善政策设计、修订公共服务标准、改进项目管理四个方面加强预算绩效管理。其中：对于执行到期，并且继续实施的必要性和可行性不高的项目，不再继续安排；对于执行进度缓慢的项目，在保证绩效目标如期实现的同时，可采取预算一次核定、资金分年度拨付的方式；对于绩效好的省委、省政府重点项目或民生项目可以适当增加安排；对于绩效差的、资金导向不突出的项目，减少或取消安排；同一项目内包含不同支持方向和内容的，根据绩效管理结果进行结构调整，压低效补高效，突出资金绩效。

7.着力增点扩面，部分试点工作走在全国前列。一是探索开展社会保险基金预算绩效管理。2020年，我们在前期开展的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算绩效指标体系建设的基础上，聘请国内知名、行业顶尖的咨询公司，在全国范围内率先探索开展社会保险基金预算绩效指标体系建设工作，实现“四本预算”绩效管理全覆盖。二是全面开展部门整体预算绩效管理。从编制2020年部门预算开始，我们率先实现了所有省直预算单位编制部门整体预算绩效目标，将部门全部收支纳入预算绩效管理，并从履职效能、预算执行、管理效率、运行成本、社会效应、可持续性等维度，全面客观衡量履职情况，提高公共服务质量。

（三）创新管理，培育理念。

1.开发管理平台，从“人为判断”转向“数字应用”。我们联合业内知名的政务软件系统开发公司，结合财政一体化有关要求，开发了预算绩效管理信息系统。以绩效目标为纽带，将预算、指标、拨付三个信息平台打通，实现目标编制、监控、评价的全程在线管理，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，提高预算编制和绩效管理的工作效率。特别是在2020年部门预算编制过程中，通过信息系统将绩效目标编制与预算编制有机结合，使绩效目标成为预算安排的前置条件，没有设置绩效目标或绩效目标不符合相关要求的，不得进入下一步预算编审流程。

    2.借助外脑力量，补齐预算绩效管理工作“短板”。我们以服务预算编制工作为核心，针对我省预算绩效管理工作的盲点和短板，采取试点先行、逐步推进的方式，在全方位、全过程、全覆盖三个维度上，选取了近年来部分重点项目以及部分省直预算单位和行业领域，涉及资金70亿元（占年均实施绩效管理的省本级部门预算资金总额的19%左右），委托第三方开展了事前绩效评估、重点评价、部门（单位）整体预算绩效管理、行业领域核心绩效指标和标准体系建设试点工作，借助外脑力量，发挥专业优势，通过试点工作形成我省预算绩效管理的示范和模板，逐步提升我省预算绩效管理水平。

3.加强培训指导，推动绩效理念“深入人心”。我们就预算绩效管理业务多次对省直预算单位和各市财政系统进行培训，并与省委党校共同举办了全面实施预算绩效管理培训班。全省市厅级领导干部、省直机关处长、中青年干部、省直预算单位财务人员以及各市财政局分管局长、科长、业务骨干等累计1000余人参加了相关培训，有效传递了党中央、国务院以及省委、省政府对全面实施预算绩效管理的政策导向和工作要求，进一步增强了绩效意识、明确了工作目标、拓展了工作思路、理清了工作方法，逐步推动省直部门和各市从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

四、经验启示

全面实施预算绩效管理是政府治理和预算管理的深刻变革，是一项长期的系统性工程，涉及各地区各部门，覆盖面广、工作难度大。通过近年来我们的不断探索，得到经验启示如下：

（一）培育理念是关键。预算绩效管理不只是财政部门的事，而是一个系统工程，各预算单位必须充分认识这项工作的重要性，形成多部门共同参与的绩效管理工作格局，才能真正提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。各级政府需要大力宣传预算绩效管理理念，为开展预算绩效管理工作营造良好的社会环境和人文环境，进一步提高部门、单位的绩效意识和社会公众的参与意识，努力营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围， 牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。

（二）强化管理是手段。建立工作制度，理顺工作关系，明确工作责任，规范工作程序是有序推进预算绩效管理的重要保障。要坚持制度先行，充分运用制度手段加强管理；要完善预算绩效管理机制建设，重点构建科学合理、简便易行、细化量化、可比可测的绩效目标、指标和绩效评价指标体系；要加强事前、事中和事后监管，健全财政项目支出的全生命周期绩效管理，实现“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理一体化的闭环管理机制。

（三）信息技术是支撑。绩效管理信息化是提高工作效率和业务管理水平的加速器。各级预算绩效管理部门应通过绩效管理信息系统的建立，将财政绩效管理全过程的智能化、数据分析的精细化和绩效信息的资源共享变为可能。全力推进预算绩效管理信息化建设，努力通过管理系统信息化实现项目管理效率化、流程制度标准化、绩效导向硬性化、绩效监控实时化。

 

 

                               绩效管理处

                             2020年6月22日